[15]因为此时合宪性审查机构手握最终的裁决权，由其认定人大或者人大常委会制定的法律是否合宪，倘若该法律涉嫌违宪，那么制定机关就必须修改或者撤销法律，这种审查权无疑是一项非常重要的权力，具备强大的政治力量。
无论是《宪法》，还是《立法法》，在此问题的表述上都语焉不详。[42]秦前红：《走出书斋看法》，上海三联书店2015年版，第228页。
第一，合宪性审查有利于监督宪法实施。当审查内容涉及实体审查时，则应该由审查机构提出处置建议，由全国人民代表大会(闭会时由全国人大常委会)行使最终的处置权，对于某些重大问题的合宪性，如领导人职务行为及全国人大制定的基本法律的合宪性问题，则只能由全国人大享有最终的处置权。[33]汤唯、黄兰松：《立法合宪性评估中的社会效能和司法效能探究》，载《甘肃政法学院学报》2013年第5期，第7页。由此可见，遵循宪法原则、符合宪法条文的法律，本身就具有保护公民权利的内涵，有利于真正实现良法善治。第一，基本权利的救济方式应该呈现多元化的趋势。
否则，若采用其他设置模式，极有可能打破现有国家机构之间的运转惯性，造成宪法文本的大幅度调整，不利于保持宪法的稳定性。[27]莫纪宏：《法律清理的合宪性审查》，载《中国宪法年刊》(2009)，法律出版社2010年版，第29页。但其目的也在于，让国家能作出尽可能正确的决策，也就是，由具有最优前提条件的机关按照它们的组织、组成、功能和程序作出决策。
[116]还有学者认为改革出路是培养一线法官的解释能力。[46]而权力最终集中于中央国家机关，才能统一号令，统一目标，使得全国各族人民团结起来，为共同的目标奋斗。[113]陈甦：司法解释的建构理念分析——以商事司法解释为例，《法学研究》2012年第2期，第3页。[104]这里体现的也是功能主义的分权观，即行政机关具有功能优势的事项，属于行政的固有领域的事项，就由行政机关来决定，法院无此功能适当性，就应该保持谦抑、回避审查。
在笔者看来，应当有两个层次的规范含义： (1)对于已经由宪法分配给其他机关的国家权力，全国人大不可以越权代行。[61]有效性科学性能力和效力都指向民主集中制原则的正确性内涵。
[30]这些机构具有成员的独立性和决策程序、管辖范围上的特定性，[31]被称为没有顶头上司的第四分支, [32]其职权混合了立法、行政、司法。在1982年《宪法》起草时，人们已经充分认识到其中的弊端。[105]又如，行政诉讼法规定了不予受理的案件，目的是为了保障行政机关有效地行使行政职权，同样是认为对于这些事项，法院缺乏功能优势，或者在性质上由行政机关决策更能保证国家职能的正确实现。[19](美)马克斯·法仑德：《设计宪法》，董成美译，上海三联书店2006年版，第8页。
[100]全国人大虽然贵为最高国家权力机关，但地位的尊荣并不意味着其可以逾越宪法已然做出的权力分工。这意味着，宪法已经对最高的行政权、审判权、法律监督权做出了分配，这种定位给予‘一府两院在各自相对封闭的权力体系内最高的决策权威……人大的监督权并不意味着人大可以代行‘一府两院的职权，或者任意改变‘一府两院的决定。[71]从相反的角度讲，当功能和机关的组织结构实际上相互关联，那么就意味着一个功能承担和分配上的禁令：禁止机关的结构与其承担的基础功能不匹配。《监督法》放弃规定个案监督，符合以机关结构决定职权归属的功能主义原理。
[43]吴邦国：坚持中国特色社会主义政治发展道路努力把人大工作提高到一个新水平，《求是杂志》2008年第8期，第5页。[29]在分权学说中，这种三分法几乎是先验性的。
[93]参见韩大元，见前注[80]，第192页。[116]林维：刑事案例指导制度：价值、困境与完善，《中外法学》2013年第3期，第499页。
美国独立规制机构是美国政治生活中不可或缺的一部分。类似的，德国联邦宪法法院在著名的核导弹部署案中指出，政府在外交事务上具有优先性，将外交权分配给行政机关，是因为从机构、人员、组织、事项上来看，行政都具有功能优势，能够针对变幻不定的外交事务，迅速且合理地做出反应，最好地完成国家的外交职能。保证国家权力行使的效能，内在包含了对国家权力行使的正确性要求。[12]与之针锋相对的议行合一说则认为三权分立是资本主义的，议行合一才是社会主义的，二者是对立的思想体系。基于1982年《宪法》中的这些规范变迁，在功能——机关维度，笔者认为可以进一步归纳概括出两个层面的规范教义： (1)以机关结构决定职权归属。我国宪法对民主集中制规定方式从一律到原则的改变，为国家权力配置的宪法原则开放了新的解释可能性，邓小平、彭真等宪法工程师将权力配置的实质标准确定为权力行使的正确性。
申言之，国家的各种决策要在国家目标指引下，尽可能科学、高效。[82]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第818页。
此前，1979年的《人民法院组织法》将法院的任务现定于审判刑事和民事案件。[121]参见林彦：自然资源国家所有权的行使主体——以立法为中心的考察，《交大法学》2015年第2期，第24-33页。
各部、各委员会实行部长、主任负责制。[18]汉密尔顿等，见前注[16]，第336页。
这样就保证了常委会的日常事务有组织机构来承担。在分析行政复议机关的司法化构造、全国人大常委的专职化、司法体制改革中确保人民法院依法独立公正行使审判权的各种措施(省级一下法院人财物统一管理、领导干部干预司法活动的记录和通报、法官的身份保障)[122]等问题时，也可以从因应职权需要调整组织结构的原理出发，认识到为了实现某项功能，应当调整承担该功能的机构组织方式、活动方式、人员构成、程序设置，等等。这种权力分工完全是功能主义的——正是因为全国人大常委会在人员组成(人数较少)和活动程序(易于集会)上的功能优势，使得其适合承担国家立法的任务。(四)议行合一的否定 相比三权分立，议行合一说在我国更早被祛魅。
[39]因此，翟志勇博士直称现行宪法为分权制。其他层面的研究，可参见前注[8]，杨光斌、乔哲青文，王贵秀文。
[2]吴家麟：‘议行不宜‘合一，《中国法学》1992年第5期，第26页。例如，阿克曼认为，可以考虑设置廉政的分支和规制的分支，以回应职能专业化的需要，[34]图什内特主张可以设立选举争端解决机构等第五分支。
在这个原则下，各国家机关按照本身的不同情况，在贯彻执行时又可以有方式上的不同和区别。如阿克曼认为：对美国人来说，努力将其分权制衡的体制发展到最好是一回事，高举美国模式，将其作为全世界自由民主的指路明灯则是另一回事。
我们是由人民代表大会统一行使国家权力……人大统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权。4.最高权力机关的兜底职权 1982年《宪法》62条第15项关于全国人大的职权的兜底规定也在相当程度上体现了功能主义的思路。Vgl., Hessea.a.O, S.215. [102]林彦：通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争，《清华法学》2013年第2期，第41-42页。(二)功能主义原理的正反两面 功能主义的权力配置观的要点在于功能——机关的明确勾连。
稍加分析，不难发现：从立法解释到司法解释再到指导案例，其中的制度逻辑恰恰是功能适当。[117]这些主张其实都指向将法律解释权最终配置给具有专业法律能力、能熟练掌握运用法律解释方法的法官。
四、国家权力配置的功能主义及其规范内涵 (一)国家决策的正确性作为功能主义的目标 在展开对我国宪法中国家组织的功能主义原则的阐释之前，本文首先尝试对此种功能主义进路做一般性描述。如果如二位这样仅仅从各机关的相互关系(特别是与人大的关系)角度解读民主集中制，民主集中制就只是半个原则：只解决外部关系，而不解决各机关内部的组织和运作。
[114]这就说明了案例指导制度是向着法律解释应与个案裁判结合的方向发展的。[37]无论如何，三权分立已经被相当程度上祛魅了，不应该再对其做理想化、教条化的理解。 |
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